剛剛過去的2023年，金融監管的頭號大事無疑是國家金融監管體系改革，而國家金融監管體系改革的重頭戲當屬組建國家金融監管總局（“金監總局”），金監總局的一項新增重要職責即為將原本分屬于人民銀行、銀保監會和證監會的金融消費者/投資者保護職責統一收歸金監總局管理。

隨之而來，可預期的是由金監總局牽頭，對于金融消保的整個監管體系及監管規則進行全面更新和調整，在新的監管規則落地之前，我們不妨先來回顧一下金融消保的監管脈絡與現狀，有助于更好地理解此次金融消保統一監管的目的和思路。

金融消保這個概念，雖然聽起來有點大而抽象，但是實際涵蓋的范圍卻很廣，從金融營銷宣傳、到投資者適當性管理，從信息披露、到格式條款，從用戶投訴舉報、到消費者個人信息保護，都屬于金融消保的范疇，因此，對于所有從事To C端業務的金融機構而言，金融消保都是避不開、繞不過的話題。而在最近幾年間，在“金融為民”的政策導向下，金融消保也從可有可無的邊緣角色，一躍成為監管關注的核心重點之一。

01

金融消保的監管規則

由于金監總局成立后，尚未就金融消保的統一監管出臺新的監管規定，因此，我國的現行金融消保監管框架仍然適用原“一行兩會”架構下的相關規定（因此，在該部分仍然使用了銀保監會而非金監總局的表述），并可以劃分出金融條線監管和非金融條線監管兩條主線，在金融條線監管下，又可以劃分出人行監管、銀保監監管和證監監管三條支線，我們一條條來看。

1、金融條線監管

就金融條線監管而言，簡單理解，金融消保監管工作主要由金融監管部門對口負責，并視監管對象的不同，進而由一行兩會適用其各自制定的監管規則分頭監管。

了解金融條線監管的第一個關鍵詞是“上位法”。

我國的現行法律法規中，除適用于一般消費者的《消費者權益保護法》外，目前金融監管條線能夠統一適用的上位法只有《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》這一相對原則性、綱領性的文件以及針對金融營銷宣傳行為這一特定領域的《關于進一步規范金融營銷宣傳行為的通知》，人民銀行、銀保監會及證監會的監管要求尚未打通，金融消保“自上而下”的監管體系尚未完全成型。當然，將金融消保的監管職權統一收歸金監總局也正是為了解決這一問題。金融條線的現行消保監管規則如下圖所示：

圖1: 金融條線消保監管規則（現行）

1)  人行條線

監管人行條線的金融消保監管起步較早，2013年即出臺了《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》，該試行辦法于2016年“轉正”為《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》，隨后于2020年進一步細化規定并增強可執行性，成為今天的《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》，即“5號令”。

原則上5號令僅適用于銀行業金融機構和非銀行支付機構（注1：參照適用于商業銀行理財子公司、金融資產管理公司、信托公司、汽車金融公司、消費金融公司以及征信機構、個人本外幣兌換特許業務經營機構），但從實踐角度，其適用范圍也可能有一定程度的擴張，例如2021年4月29日，人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局等金融管理部門聯合對13家從事金融業務的網絡平臺企業進行監管約談并提出了整改要求，其中金融消保即是其中一項重要內容，而人民銀行在此次整改中起到牽頭作用的同時，也將5號令中的部分要求延展到集團內所有從事金融業務的主體。

2）銀保監條線監管

銀保監會是一個于2018年銀保合并后誕生的部門，將銀行業與保險業進行統一規范的消保監管規則也自此起步：在銀保監會成立后，先后于2019年發布了《關于銀行保險機構加強消費者權益保護工作體制機制建設的指導意見》、2021年發布了《銀行保險機構消費者權益保護監管評價辦法》，但仍然缺少類似5號令的直面金融消保具體規范的系統性規定，直至2022年12月26日，《銀行保險機構消費者權益保護管理辦法》的出臺正面解決了這一問題。

值得注意的是，就銀行業及保險業金融機構而言，除上述銀保監條線的監管規定以外，還需要遵守其他規則：銀行業機構一方面需要適用/參照適用人行條線的金融消保監管規定，如5號令，另一方面，銀監條線在銀保監會合并前出臺的消保監管規定仍然有效，如《銀行業消費者權益保護工作指引》。保險業機構則需要適用《中國保監會關于加強保險消費者權益保護工作的意見》等保監條線在銀保監會合并前出臺的消保監管規定。

3）證監條線監管

證監條線的金融消保監管很特殊，第一點特殊在，證監會監管體系下使用了“投資者保護”而非“金融消費者保護”的概念；第二點特殊在，證監會監管體系下的投資者保護工作，最主要涉及的是上市公司的監管，而非金融機構的監管。

從法規角度，2013年出臺的《國務院辦公廳關于進一步加強資本市場中小投資者合法權益保護工作的意見》對于資本市場中小投資者保護提出了明確要求，2019年修訂的《證券法》中更是增設“投資者保護”專章，體現了對于證券投資者保護的高度重視。實踐中，諸如“扇貝跑了”此類上市公司侵害中小投資者權益的違規行為層出不窮，應當說，證監會以上市公司監管作為其關注的首要重點具有現實性和合理性。不過，從另一方面看，由于監管重點向上市公司監管的傾斜，證監會條線的消保監管規則對于金融機構（例如證券公司、期貨公司、基金公司、基金銷售機構等）而言，除重點關注投資者適當性規則外，其他規定反倒相對偏于框架性。

2、非金融條線監管

除了金融條線監管以外，金融消費者作為廣義的消費者的子集，同樣可能面對非金融條線的監管要求，較為突出的是市監條線和網信條線的監管。

1）市監條線監管

市場監管部門負責一般消費者權益保護的監管工作，因此原則上亦對于侵害金融消費者權益的行為具有監管職權，即金融消保工作亦需滿足市場監管條線的監管規則。

除《消費者權益保護法》作為與金融監管條線共同的上位法外，市場監管條線適用其獨立的一套監管規則，市場監管條線的主要消保監管規則可歸納如下圖：

圖2: 市場條線消保監管規則（現行）

實踐中，地方市監局一般不會“越權”監管金融機構，但其對于金融機構同樣具有監管權限，且對于廣告違規、有獎銷售等典型的市監條線的關注問題，地方市監局同樣可能對于金融機構進行監管并做出處罰。從這一角度，市監條線的消保要求亦不容忽視，特別是對于廣告監管、不正當競爭、價格監管等市監條線的傳統領域，也同樣屬于金融消保合規工作開展過程中需要關注的重點內容。

值得關注的是，2023年12月，市場監管總局與金監總局簽署了《加強非法金融廣告信息監測處置工作框架協議》，就金融廣告領域的消保工作達成合作，這有助于解決市場監管與金融監管在消保方面的長期相對割裂的現狀，并將對后續的平臺金融廣告監測處置工作有重要指導意義。

2）網信條線監管

信息安全權是金融消費者的八項基本權利之一，但是，對于金融消費者的個人信息保護，并非僅金融監管部門從消保角度具有監管職權，網信部門根據《個人信息保護法》（“《個保法》”）等法律法規，同樣可以從個保監管的角度進行監督與執法。

實踐中，個人信息保護監管規則的不統一也引發了各種問題，特別是金融消保領域的監管規則部分出臺在《個保法》之前，在實際執行與適用中如何與《個保法》規定相銜接？《個保法》在金融領域能否產生新法代替舊法的效果？在執法層面上如何避免重復監管給金融機構帶來的額外負擔？都是實際出現也值得討論的問題。

最后，現行金融消保監管規則可總結如下圖：

圖3:金融消保監管框架（現行）

從上面的總結和梳理中，不難發現，現行的金融消保監管規則令出多門、規定不統一的現象還是相當明顯，這些監管規則層面的不統一，衍生出了監管實踐層面的種種問題，也是金融消保統一監管后亟待解決的，我們接著來說。

02 

金融消保的監管實踐

1、金融消費者的內涵及外延

金融消保監管實踐的首要問題在于：什么是金融消費者？哪些群體需要適用金融消費者保護的要求傾斜保護？

這一問題之所以關鍵，原因在于消費者保護并非對于民事主體的平等保護，而是對于處于弱勢的消費者一方的傾斜保護，如果界定的范圍過窄，自然不能起到充分的保護作用，但另一方面，如果界定的范圍過寬，同樣可能給金融機構施加不合理的過重義務，對于正常的金融交易行為帶來阻礙。

而對此，現行監管實踐中的劃分并不統一。

人行及銀保監監管下一般將金融消費者的范圍限定于使用金融產品或服務的自然人，且在此基礎上并未區分普通投資者和專業投資者。例如《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》即規定，“…本辦法所稱金融消費者是指購買、使用銀行、支付機構提供的金融產品或者服務的自然人”。

證監監管下則有較大區別，證監監管明確對于普通投資者與專業投資者加以區別，對于證券期貨投資者的傾斜保護主要針對普通投資者——《證券期貨投資者適當性管理辦法（2022修正）》規定“普通投資者在信息告知、風險警示、適當性匹配等方面享有特別保護”。但是，普通投資者和專業投資者并非以“是否自然人”為標準進行劃分，簡而言之，專業投資者可以是自然人，普通投資者也可能是機構。

在金融消保統一監管后，從金監總局的角度，顯然沒有道理完全將證券期貨投資者排除出金融消費者的范疇，那么，擺在面前的就是兩個顯見的問題：1）是否將金融消費者的范圍限定于自然人？2）是否區分普通投資者與專業投資者，并針對普通投資者傾斜保護？

這兩個問題目前并沒有百分之百的正確答案，從消保角度，側重于保護自然人而非機構是應有之義，但是否需要在自然人基礎上進一步對于金融消費者類型加以區分，如果需要，這種區分和證監體系下已有的普通投資者、專業投資者的劃分是何種關系，可能還需要慎重考慮。

事實上，試圖將證監會的投資者保護職能完全融入金融消費者保護中本身就存在難度（例如，對于證監會的上市公司監管職能，從實踐角度也很難完全移交金監總局管理），具體怎么做，可能的確是一件需要考驗監管智慧的事。

2、金融營銷宣傳的統一規范

早在2021年底，人行等七部委即聯合發布了《金融產品網絡營銷管理辦法（征求意見稿）》，但是始終未能正式落地。對于該辦法的市場討論，觀點之一就是對于不同金融產品的適配性不夠充分。其實完全能夠理解，在分業監管的大框架下，試圖從行為監管的角度對于各類金融產品和服務的金融營銷宣傳進行統一規范，必然面臨較大的技術難度。

時至今日，金監總局的成立以及金融消保監管職能的歸口，為金融營銷宣傳的統一規范掃清了部分障礙。我們認為，不論金融產品和服務的業態如何，在金融營銷宣傳上總有一定的共通之處，也至少可以在一定程度上進行統一規范。如果希望為金融消保的新立法尋找一個“突破口”，既有立法先例（《關于進一步規范金融營銷宣傳行為的通知》），也有現實必要性的金融營銷宣傳可能是一個不錯的選擇。

3、適當性管理要求如何執行

與金融營銷宣傳相比，適當性管理的統一規范在技術上可能更加困難。

在金監總局近期發表的各種講話中，反復提到要將適當性管理作為金融消保工作的關鍵，督促金融機構嚴格執行金融產品、銷售渠道、目標客戶“三適當”要求。可見，將原本主要針對具有投資屬性的金融產品（例如基金、銀行理財）的適當性管理要求拓展至其他向金融消費者提供的金融產品（例如信貸產品），已經成為監管態勢。例如，去年出臺的《保險銷售行為管理辦法》中，首次提出保險產品、保險銷售人員分級管理要求；近期發布的《消費金融公司管理辦法（征求意見稿）》中，亦明確提及了適當性管理的相關要求，都可以作為印證。

適當性管理是金融消保監管中一個相對實在的抓手，建立全面的適當性管理要求當然對于消費者保護大有裨益，但是，這里又會衍生出不少問題，對于信貸產品以及支付、賬戶等純粹的服務類產品，如何進行適當性管理（從現狀角度，這些產品的適當性建設可能近乎為零）？投資屬性產品的既有經驗和做法在多大程度上具有參考價值（不同類型金融產品之間的適當性共性，相比金融營銷宣傳可能要小得多）？

4、個人信息保護要求的銜接與延展

從金融監管的角度，首要關注點自然是與《個保法》監管要求的銜接對齊，但除此之外，如果金融監管規定中關于個人信息保護的要求僅僅是對于《個保法》要求的復制粘貼，是否有實際的意義？特別是考慮到金融業務具有其自身的特點，是否能夠針對金融消費者及金融業務的特殊性，在符合《個保法》規定的基礎上進行延展性的規范，我們認為同樣是值得思考的話題。

03 

結語

金融消保涉及的范圍很廣、要求很多，想要厘清脈絡，展示全貌并不容易，我們通過本文試圖盡可能先把重點說清。

從監管規則的角度，我們無法預判潛在的新規會采取何種思路，僅就立法技術而言，新規當然也可以選擇“回避”這些關鍵問題，只做更為原則性的規定，但是如果需要的是對于監管現狀的切實改變和提升，直面問題可能是唯一的選擇。

基于此，我們同樣認為，在監管規則即將變革的今天，了解既有監管脈絡和問題并非沒有價值，相反，這有助于我們更好地理解監管思路，并為應對監管、擁抱監管做好準備。